Der Wohnungsbauturbo soll Bauvorhaben beschleunigen. In der Praxis zeigt sich jedoch: Tempo entsteht nicht automatisch. Für Investoren und Bauherren von Pflegeimmobilien stellt sich deshalb eine besonders wichtige Frage: Kann der Bauturbo auch für Pflegeheime, Seniorenwohnheime und betreute Wohnformen genutzt werden?
Der Bauturbo ist eines der wichtigsten neuen Instrumente im Bauplanungsrecht. Er soll Wohnungsbau ermöglichen, wo bislang Bebauungspläne, Außenbereichsfragen oder das Einfügungsgebot im unbeplanten Innenbereich Projekte blockiert haben. Für klassische Wohngebäude liegt der Anwendungsbereich auf der Hand. alpha Rechtsanwälte haben hierzu schon vor einiger Zeit gebloggt.
Schwieriger wird es bei Pflegeimmobilien.
Denn Pflegeheime, Seniorenwohnheime und Pflegewohngemeinschaften sind keine gewöhnlichen Mehrfamilienhäuser. Sie verbinden Wohnen, Betreuung, Pflege, Gemeinschaftsflächen, Personalräume, Versorgung, technische Infrastruktur und teilweise medizinisch geprägte Abläufe. Genau deshalb stellt sich die zentrale Frage: Dienen solche Gebäude noch „Wohnzwecken“ im Sinne des Bauturbos?
Wir meinen: In vielen Fällen ja. Gerade darin liegt ein erheblicher Hebel für Projektentwickler, Betreiber und Bauherren.
Der Bauturbo ist stark – aber kein Selbstläufer
Der neue § 246e BauGB erlaubt es, mit Zustimmung der Gemeinde von Vorschriften des Baugesetzbuchs und von Vorschriften abzuweichen, die aufgrund des Baugesetzbuchs erlassen wurden. Dazu gehören insbesondere Bebauungspläne und die Baunutzungsverordnung.
Das ist rechtlich erheblich. Denn normalerweise folgt das Bauplanungsrecht dem Grundsatz, dass städtebauliche Entwicklung durch Planung gesteuert wird. Der Bauturbo verlagert einen Teil dieser Flexibilität in das Genehmigungsverfahren. Er kann deshalb in geeigneten Fällen helfen, Baurecht schneller zu schaffen, ohne zunächst ein vollständiges Bebauungsplanverfahren durchführen zu müssen.
Neben § 31 Absatz 3 BauGB und § 34 Absatz 3b BauGB ist § 246e BauGB das weitreichendste Instrument. Zugleich bleibt die kommunale Planungshoheit geschützt. Denn die Abweichung setzt nach § 36a BauGB die Zustimmung der Gemeinde voraus.
Für Investoren bedeutet das: Der Bauturbo ist kein Automatismus. Er ist ein strategisches Genehmigungsinstrument. Wer ihn nutzen will, muss das Vorhaben so vorbereiten, dass Gemeinde und Bauaufsicht eine tragfähige Entscheidungsgrundlage erhalten.
Die Schlüsselfrage: Ist eine Pflegeimmobilie ein Gebäude zu Wohnzwecken?
§ 246e Absatz 1 BauGB erfasst insbesondere die Errichtung von Gebäuden, die Wohnzwecken dienen. Außerdem kommen Erweiterungen, Änderungen, Erneuerungen und Nutzungsänderungen in Betracht, wenn dadurch Wohnraum geschaffen oder eine Nutzung zu Wohnzwecken ermöglicht wird.
Bei Pflegeimmobilien liegt hier der Streitpunkt.
Auf den ersten Blick könnte man argumentieren: Ein Pflegeheim ist keine normale Wohnung. Die Bewohner leben nicht völlig unabhängig. Pflege, Betreuung, Personal und organisatorische Abläufe prägen das Gebäude. Teilweise steht der Pflegebedarf sogar stärker im Vordergrund als die Eigengestaltung des Alltags.
Diese Betrachtung greift aber zu kurz.
Das Städtebaurecht kennt keinen Wohnbegriff, der nur das klassische Familienwohnen in einer abgeschlossenen Wohnung erfasst. Wohnen kann auch dort vorliegen, wo Menschen dauerhaft leben, persönliche Rückzugsbereiche haben und ihr Aufenthalt nicht nur kurzfristig oder rein funktional organisiert ist. Genau hier beginnt die juristische Lösung.
Die alte Sicht: Pflegeheime waren früher nicht ohne Weiteres Wohngebäude
Die heutige Rechtslage versteht man erst richtig, wenn man den Ausgangspunkt kennt.
Vor der Änderung der Baunutzungsverordnung im Jahr 1990 wurde in der Rechtsprechung deutlich strenger zwischen Wohnen einerseits und Pflege beziehungsweise Betreuung andererseits unterschieden. Einrichtungen, bei denen der Pflege- oder Betreuungszweck überwog, wurden eher als Anlagen für soziale oder gesundheitliche Zwecke eingeordnet.
Besonders deutlich wurde dies in der älteren Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg. Der VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17.05.1989 (Az. 3 S 3650/88), beurteilte ein Altenpflegeheim nach damaligem Recht nicht als Wohngebäude. Kurz darauf befasste sich der VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 19.05.1989 (Az. 8 S 555/89), mit einer Gemeinschaftsunterkunft und zeigte ebenfalls die damaligen Grenzen des Wohnbegriffs auf.
Diese Rechtsprechung war der rechtspolitische Auslöser für eine Korrektur. Der Verordnungsgeber wollte die starre Trennung zwischen Wohnen und Pflege gerade aufbrechen. Genau deshalb wurde § 3 Absatz 4 BauNVO eingeführt.
§ 3 Absatz 4 BauNVO ist der zentrale Hebel
Der entscheidende Anknüpfungspunkt ist § 3 Absatz 4 BauNVO. Danach gehören zu den Wohngebäuden auch solche Gebäude, die ganz oder teilweise der Betreuung und Pflege ihrer Bewohner dienen.
Diese Regelung ist für Pflegeimmobilien enorm wichtig. Sie zeigt: Das Bauplanungsrecht trennt Wohnen und Pflege nicht strikt. Es erkennt ausdrücklich an, dass Betreuung und Pflege Teil einer Wohnnutzung sein können.
Das gilt nicht nur für untergeordnete Betreuungsangebote. Der Wortlaut ist weit. Er erfasst Gebäude, die ganz oder teilweise der Betreuung und Pflege ihrer Bewohner dienen. Damit spricht viel dafür, dass auch stationäre Pflegeheime, Seniorenwohnheime und vergleichbare betreute Wohnformen Wohngebäude sein können, wenn der Wohncharakter nicht vollständig hinter einem Klinikcharakter zurücktritt.
Für Investoren ist das der juristische Dreh- und Angelpunkt. Wer eine Pflegeimmobilie plant, sollte nicht nur Nutzflächen, Pflegeplätze und Betreiberkonzept darstellen. Er sollte die Wohnqualität des Vorhabens planungsrechtlich herausarbeiten.
Die Rechtsprechung bestätigt den weiten Wohnbegriff
Nach der Änderung der Baunutzungsverordnung hat die Rechtsprechung die Einordnung von Pflege- und Betreuungseinrichtungen als Wohngebäude mehrfach bestätigt.
Besonders wichtig ist der OVG Hamburg, Beschluss vom 27.04.2004 (Az. 2 Bs 108/04). Das Gericht bejahte die Einordnung eines Altenheims mit vollstationärer Dementenabteilung als Wohngebäude im Sinne von § 3 Absatz 4 BauNVO. Entscheidend war, dass auch ein intensives Pflege- und Betreuungsangebot den Wohncharakter nicht ausschließt, solange die für das Wohnen prägenden Merkmale noch in einem Mindestmaß vorhanden sind.
Auch das OVG Saarland, Urteil vom 26.01.2006 (Az. 2 R 9/05), bestätigt diese Linie. Das Gericht stellte heraus, dass Altenwohn- und Pflegeheime von Kliniken abzugrenzen sind. Ein Pflegeheim verliert seinen Wohncharakter nicht schon deshalb, weil Betreuung und Pflege eine erhebliche Rolle spielen. Die Grenze verläuft dort, wo der Klinikcharakter dominiert, insbesondere wenn medizinische Diagnose und Behandlung unter dauerhafter ärztlicher Leitung im Vordergrund stehen.
Der VGH Bayern, Beschluss vom 25.08.2009 (Az. 1 CS 09.287), konkretisiert zusätzlich das erforderliche Mindestmaß selbstbestimmten Wohnens. Private Rückzugsmöglichkeiten, eigene Zimmer und die Möglichkeit persönlicher Gestaltung sprechen für Wohnen. Dass Gemeinschaftsflächen genutzt werden oder pflegerische Abläufe bestehen, schließt den Wohncharakter nicht aus.
Schließlich ordnet auch der OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 22.06.2016 (Az. 8 B 10411/16.OVG), den Wohngebäudebegriff im Sinne von § 3 Absatz 4 BauNVO weit ein. Danach können Alten- und Pflegeheime dem Wohngebäudebegriff unterfallen, wenn neben dem Wohnen ein dem persönlichen Bedarf entsprechendes Pflege- und Betreuungsangebot besteht.
Diese Entscheidungen sind für den Bauturbo deshalb so wichtig, weil sie den städtebaurechtlichen Wohnbegriff prägen.
Step by step: Warum diese Rechtsprechung für § 246e BauGB zählt
Der nächste Schritt ist die Übertragung auf § 246e BauGB.
Der Bauturbo spricht von Gebäuden, die Wohnzwecken dienen. Die Baunutzungsverordnung spricht von Wohngebäuden und ordnet Gebäude mit Betreuung und Pflege ausdrücklich diesem Bereich zu. Beide Regelungswerke gehören zum Bauplanungsrecht. Die Baunutzungsverordnung konkretisiert die Art der baulichen Nutzung auf Grundlage des Baugesetzbuchs.
Es wäre deshalb systemwidrig, denselben städtebaulichen Wohnbegriff im BauGB und in der BauNVO unterschiedlich zu verstehen.
Wenn § 3 Absatz 4 BauNVO Pflege- und Betreuungseinrichtungen als Wohngebäude einordnet und die Rechtsprechung diese Einordnung bestätigt, spricht viel dafür, diese Gebäude auch als „Wohnzwecken dienende Gebäude“ im Sinne von § 246e BauGB zu behandeln. Andernfalls würde ein Gebäude in der BauNVO als Wohngebäude gelten, beim Bauturbo aber aus dem Wohnbegriff herausfallen. Das überzeugt nicht.
Wir meinen: Pflegeimmobilien können grundsätzlich in den Anwendungsbereich des Bauturbos fallen, wenn sie nach ihrer konkreten Ausgestaltung Wohngebäude mit Betreuung und Pflege sind.
Was das für Pflegeheime, Seniorenwohnheime und Pflegewohngemeinschaften bedeutet
Für die Praxis ist die Schlussfolgerung erheblich.
Der Bauturbo kann insbesondere relevant werden bei:
- der Neuerrichtung eines Pflegeheims,
- der Erweiterung einer bestehenden Pflegeeinrichtung,
- der Umnutzung eines Bestandsgebäudes in eine Pflegeimmobilie,
- der Schaffung zusätzlicher Pflegeappartements,
- der Entwicklung von Seniorenwohnheimen oder betreuten Wohnformen,
- Projekten an Siedlungsrändern, soweit die besonderen Außenbereichsvoraussetzungen erfüllt sind.
Gerade im Bestand kann § 246e BauGB interessant sein. Viele geeignete Grundstücke oder Gebäude scheitern nicht an der baulichen Machbarkeit, sondern an planungsrechtlichen Grenzen: Art der Nutzung, Maß der Nutzung, Einfügen in die nähere Umgebung, überholte Bebauungspläne oder fehlende planerische Aktivität der Gemeinde.
Der Bauturbo kann solche Hindernisse nicht beliebig beseitigen. Er kann aber eine Abweichungsentscheidung ermöglichen, wenn das Projekt städtebaulich vertretbar vorbereitet ist.
Die Gemeinde bleibt der entscheidende Faktor
Der größte praktische Irrtum lautet: Der Bauturbo ersetzt die Gemeinde.
Das tut er nicht.
Nach § 36a BauGB ist die Zustimmung der Gemeinde die zentrale Weichenstellung. Die Gemeinde prüft, ob das Vorhaben mit ihren Vorstellungen von der städtebaulichen Entwicklung und Ordnung vereinbar ist. Sie kann ihre Zustimmung zudem mit städtebaulichen Anforderungen verbinden.
Für Investoren bedeutet das: Der Antrag darf nicht nur baurechtlich richtig sein. Er muss kommunalpolitisch und städtebaulich anschlussfähig sein.
In der Praxis empfiehlt sich deshalb eine frühzeitige Strategie:
- Standortanalyse: Liegt das Grundstück im beplanten Innenbereich, unbeplanten Innenbereich oder Außenbereich?
- Wohncharakter herausarbeiten: Welche Appartements, Zimmer, Rückzugsbereiche und Gestaltungsmöglichkeiten erhalten die Bewohner?
- Abgrenzung zur Klinik darstellen: Warum steht nicht medizinische Behandlung, sondern dauerhaftes Wohnen mit Pflege im Vordergrund?
- Öffentliche Belange prüfen: Erschließung, Verkehr, Lärm, Nachbarschaft, Klima, Grünordnung und soziale Infrastruktur.
- Gemeinde früh einbinden: Nicht erst mit dem fertigen Bauantrag, sondern mit einer belastbaren Genehmigungsstrategie.
- Antrag sauber formulieren: Der Antrag nach § 246e BauGB muss fundiert begründet werden.
Öffentliche Belange, Nachbarn und Umweltprüfung beachten
Auch wenn der Bauturbo weitreichend ist, bleiben Schranken.
Die Abweichung muss unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit öffentlichen Belangen vereinbar sein. Maßgeblich sind dabei insbesondere die städtebaulichen Belange des § 1 BauGB und die Umweltbelange des § 1a BauGB.
Bei Pflegeimmobilien können vor allem folgende Punkte kritisch werden:
- zusätzlicher Verkehr durch Personal, Besucher und Lieferdienste,
- Rettungswege und Anfahrbarkeit,
- Stellplätze,
- Lärm durch technische Anlagen,
- Einfügung in vorhandene Wohn- oder Mischstrukturen,
- Konflikte mit Gewerbe oder Landwirtschaft,
- Entwässerung, Starkregen und Klimaanpassung,
- Naturschutz bei Flächen am Siedlungsrand.
Kommt eine Abweichung im Außenbereich in Betracht, gelten zusätzliche Anforderungen. § 246e Absatz 3 BauGB verlangt den räumlichen Zusammenhang mit Flächen, die nach § 30 BauGB oder § 34 BauGB zu beurteilen sind. Eine freie Entwicklung irgendwo im Außenbereich eröffnet der Bauturbo gerade nicht.
Bei voraussichtlich erheblichen zusätzlichen Umweltauswirkungen kann außerdem eine Strategische Umweltprüfung nach den §§ 38 ff. UVPG erforderlich werden. Das muss früh geprüft werden, weil eine Umweltprüfung Zeit, Gutachten und Verfahrenskoordination auslöst.
Unsere Einschätzung: Der Bauturbo kann Pflegeimmobilien erheblich beschleunigen
Für Pflegeimmobilien ist der Bauturbo mehr als ein wohnungspolitisches Schlagwort. Er ist ein ernstzunehmendes Genehmigungsinstrument.
Der stärkste Ansatz lautet:
Eine Pflegeimmobilie ist nicht deshalb vom Wohnbegriff ausgeschlossen, weil dort gepflegt und betreut wird. § 3 Absatz 4 BauNVO ordnet gerade solche Gebäude den Wohngebäuden zu. Die Rechtsprechung bestätigt diese Einordnung seit Jahren. Besonders die Entscheidungen des OVG Hamburg vom 27.04.2004, des OVG Saarland vom 26.01.2006, des VGH Bayern vom 25.08.2009 und des OVG Rheinland-Pfalz vom 22.06.2016 sprechen für einen weiten städtebaurechtlichen Wohnbegriff.
Das gilt allerdings nicht pauschal für jede denkbare Einrichtung. Entscheidend bleibt die konkrete Projektstruktur. Ein überzeugender Bauturbo-Antrag für Pflegeimmobilien muss den Wohncharakter architektonisch, betrieblich und rechtlich sichtbar machen.
Hier entscheidet sich, ob der Bauturbo im Einzelfall nur ein politisches Versprechen bleibt – oder tatsächlich Baurecht schafft.
Fazit: Bauturbo funktioniert auch bei Pflegeimmobilien
Der Bauturbo Pflegeimmobilien ist rechtlich möglich, aber strategisch anspruchsvoll. Investoren und Bauherren sollten früh prüfen, ob ihr Pflegeheim, Seniorenwohnheim oder betreutes Wohnprojekt als Wohngebäude mit Betreuung und Pflege qualifiziert werden kann.
Wer den Antrag erst am Ende des Planungsprozesses stellt, verschenkt Chancen. Wer dagegen Standort, Nutzungskonzept, Wohncharakter, Gemeindezustimmung und öffentliche Belange von Beginn an zusammendenkt, kann § 246e BauGB gezielt als Beschleunigungsinstrument einsetzen.
Wir meinen: Gerade Pflegeimmobilien verdienen diese Prüfung. Der Bedarf ist hoch. Die planungsrechtlichen Hürden sind real. Und der Wohnbegriff des Bauplanungsrechts ist weiter, als viele zunächst annehmen.
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Baurecht bei alpha Rechtsanwälte
Autor: Martin Straube | Rechtsanwalt und Fachanwalt für Baurecht und Architektenrecht | alpha Rechtsanwälte Fachanwälte PartG mbB
